LINDULTO: STORIA E POLITICA

Considerazioni sul provvedimento

 L’indulto è stato approvato. Una serie di fortunate combinazioni politiche lo ha reso finalmente possibile: l’esito delle elezioni e l’insediamento di una maggioranza storicamente più sensibile della precedente alle tematiche sociali, lo specifico interesse di una parte dell’opposizione (segnatamente Forza Italia) ad un’iniziativa indultivo o amnistiale, la perdita di potere contrattuale e d’interdizione da parte delle forze da sempre contrarie al provvedimento (An e Lega), lo stato obiettivamente intollerabile delle condizioni di vita intramurarie causato dal sovraffollamento e così via.
Resta da capire come mai si sia dovuto attendere tanto – oltre diciassette anni dall’ultima legge analoga – per ottenere una misura che la realtà delle carceri reclamava a gran voce da anni. E resta da capire se gli ostacoli politici che sinora l’avevano impedita siano stati rimossi o solo occasionalmente aggirati. Crediamo non ci sia da essere ottimisti. Vediamo perché.
Gli istituti dell’amnistia e dell’indulto - nella Costituzione del 1948 - vengono disciplinati dall’art. 79, posto all’interno della seconda sezione del Titolo I della seconda parte della Carta, sezione dedicata al processo di formazione delle leggi.
L’articolo 79, così come uscì dalla Costituente, recitava come segue: “L’amnistia e l’indulto sono concessi dal Presidente della Repubblica su legge di delegazione delle Camere. Non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla proposta di delegazione”.
Vale la pena di osservare come si tratti di un articolo palesemente “di salvaguardia” piuttosto che “di restrizione”. L’Assemblea Costituente, in altre parole, stabilì di dover inserire nella Carta fondamentale gli istituti in questione senza peraltro sottoporli a particolari vincoli normativi quanto al processo della loro approvazione e promulgazione, essendo le Leggi di delegazione approvate a maggioranza semplice degli aventi diritto al voto.
Questo testimonia a) che il Costituente attribuì all’amnistia e all’indulto - quali strumenti di politica penitenziaria e politico/sociale - un valore tale da ritenere di doverli appunto costituzionalizzare, sottraendoli così ai possibili colpi di mano abrogativi delle diverse maggioranze di governo; b) che considerò tali Istituti come mezzi ordinari dell’azione politico/amministrativa, normalmente facenti parte dell’agone politico e pertanto non bisognosi di particolari restrizioni rispetto alle modalità della loro formazione legislativa.
In effetti - dal 1948 al 1992 - l’amnistia e l’indulto furono utilizzati in questo senso, supplendo alle carenze della politica penitenziaria e funzionando di fatto quali valvole di sfogo del sistema giudiziario e carcerario, delle sue lentezze e della sua iperpenalità. Prova ne sia che, nel periodo considerato, vennero regolarmente e stabilmente promulgati provvedimenti di amnistia e di indulto con cadenza grossomodo quadriennale, ossia entro ciascuna legislatura e a prescindere dal numero e dal colore dei governi che si producevano all’interno di ognuna di esse.
La situazione si trasformò radicalmente nel 1992, sull’onda dell’emergenza antimafia esplosa a partire dagli attentati culminati con la morte dei giudici Falcone e Borsellino. In tali circostanze si determinò, in effetti, una sorta di union sacreé trasversale ai diversi partiti politici e fortemente motivata – vuoi per convinzione, vuoi per calcolo elettoralistico – a procedere ad una decisa svolta repressiva che, tra le altre cose, condusse alla modifica costituzionale rappresentata dalla Legge Costituzionale n° 1 del 6 marzo 1992.
Questa Legge - approvata a tambur battente nonostante le difficoltà che la Costituzione dispone a difesa della propria stabilità (maggioranza qualificata, doppia lettura, possibilità di referendum, etc.) - cambiò radicalmente la lettera e lo spirito dell’art. 79 della Carta. Il nuovo testo, difatti, prevede che “L’amnistia e l’indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale. La legge che concede l’amnistia e l’indulto stabilisce il termine per la loro applicazione. In ogni caso l’amnistia e l’indulto non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla presentazione del disegno di legge”.

La prima e fondamentale conseguenza della legge in esame è naturalmente quella di rendere de lege consociativo e de facto quasi impossibile il processo di formazione di un qualsiasi provvedimento di amnistia o di indulto, come peraltro si evince empiricamente dall’assenza di simili provvedimenti nell’intero quindicennio di vigenza della legge in medesima. La circostanza di dover trovare un accordo tra maggioranza ed opposizione su temi naturalmente impopolari come quelli in questione, in effetti, sottrae ogni realistica praticabilità alla cosa, trasformando l’art. 79 della Costituzione in una classica legge manifesto ossia in una norma per principio priva della necessaria copertura: nel caso presente priva della necessaria copertura politica. Il tutto, nella situazione italiana viene reso se possibile più vero dalla frammentazione del sistema politico, dalla frequenza delle scadenze elettorali e dalle recenti modifiche in senso proporzionale della stessa legge elettorale, tali da rendere ulteriormente più faticoso ogni processo di contrattazione e di mediazione politica.

Una seconda e altrettanto evidente conseguenza della legge costituzionale n° 1 del 6 marzo 1992 consiste nell’aver sottratto alla lotta politico/parlamentare un tema che viceversa – da sempre e ovunque, all’interno della tradizione politica liberaldemocratica – ne costituisce parte integrante. In effetti la politica della giustizia - al pari di quella economica, sanitaria, fiscale etc, e a differenza di quella costituzionale inerente le regole del gioco o di quella internazionale inerente la sopravvivenza dello stato – costituisce proprio uno dei temi qualificanti su cui si distinguono e debbono distinguersi i diversi schieramenti politici e dunque i governi dalle opposizioni. Ora, il fatto di aver reso “protetto” e quindi consociativo un aspetto importante della politica penitenziaria rappresenta obiettivamente uno stravolgimento della fisiologica dialettica tra maggioranza e minoranza così come viene concepita da tutta la politologia occidentale.

La terza ed ultima conseguenza che forse vale la pena di considerare riguarda l’indebolimento dell’azione statuale che la legge in esame implica sul piano del governo delle insorgenze sociali. Privare il governo di uno strumento come quello dell’amnistia o dell’indulto significa, in effetti, togliergli di mano uno dei più classici mezzi di gestione del conflitto in situazioni di crisi. E’ forse opportuno chiedersi cosa sarebbe successo se Togliatti non avesse potuto procedere all’amnistia nei confronti dei fascisti, ovvero se in Sudafrica, in Spagna o in Grecia la transizione non fosse stata accompagnata da provvedimenti amnistiali. E gli esempi possibili non riguardano solo insorgenze politiche.
Infine ci sono le conseguenze sul piano della vivibilità interna al sistema penitenziario. Ma le conosciamo, non è vero?

Per concludere: è andata bene ma non c’è da farsi illusioni per il futuro. In assenza di una modifica costituzionale che restituisca alle maggioranze di governo la possibilità di approvare autonomamente i provvedimenti di amnistia e di indulto, questi rimarranno di difficilissima e solo occasionale attuabilità. Pensiamoci.

Francesco Pagani Cesa

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